Coronavirus e Costituzione, l’esperto: “molti provvedimenti del Governo sono incostituzionali”. Tutti i punti, dai diritti al Parlamento fino a fonti, decreti e autonomie

E’ bastato il Coronovirus per mettere da parte la Costituzione italiana. Una volta provata la fondatezza di questa affermazione si potrebbe replicare che il Covid-19 è un’emergenza e che, a mali estremi, è necessario contrapporre estremi rimedi, ma così non è. E a spiegarlo è Gaetano Silvestri, giurista, accademico e rettore italiano, che fu giudice della Corte costituzionale tra il 2013 e il 2014. Ciò che si delinea, in base a quanto scrive Silvestri su Unicost.eu, è il quadro di un governo che ha fatto scelte degne di una dittatura, non solo privando i cittadini italiani di libertà fondamentali, ma anche mettendo in secondo piano il Parlamento e tutte le sue fondamentali funzioni. Ma andiamo con ordine, partendo dalle fondamenta dello Stato Italiano: la Costituzione.

Non è possibile accantonare, anche temporaneamente, le norme costituzionali

“Come potrebbe la Costituzione – scrive Silvestri -, che trova la sua legittimazione nella tutela dei diritti fondamentali, prevedere essa stessa il loro accantonamento, anche se temporaneo?“. Mettere da parte i diritti fondamentali, infatti, è quanto fatto fino a questo momento dai decreti emanati a seguito dell’emergenza Coronavirus. E’ come se questi diritti fossero stati messi momentaneamente da parte, in stand-by.

“Lo stato di eccezione schmittiano – di questi tempi spesso evocato – presuppone invece uno spazio vuoto, deregolato e riempito dalla volontà del sovrano – prosegue Silvestri -, inteso come potere pubblico liberato da ogni vincolo giuridico e capace di trasformare istantaneamente la propria forza in diritto. Tutto ciò non è ipotizzabile nell’Italia repubblicana e democratica, mentre sarebbe ben possibile sul piano dell’effettività storica se, anche sulla base di equivoci non chiariti, si accedesse all’idea di un salto extra-sistematico verso un ordinamento giuridico-costituzionale opposto a quello vigente e paradossalmente introdotto da quest’ultimo.
Colto alla sprovvista da un dramma epocale inizialmente sottovalutato, il Governo italiano – come, anche se in forme diverse, tutti gli altri governi del mondo, a cominciare dal celebrato Governo cinese – ha dato vita ad una serie impressionante di atti normativi, primari e secondari, che si sono accavallati, sovrapposti e contraddetti, con scarso o nessun rispetto per quella noiosa ed ingombrante costruzione che i giuristi chiamano “sistema delle fonti”. Non si percepisce con sufficiente nettezza che il rispetto dell’ordine costituzionale delle fonti non è concessione ad una mania classificatoria di specialisti autoreferenziali, ma la carne viva della democrazia “reale””.

Il Parlamento e la formalità della democrazia parlamentare

E il Parlamento, in tutto ciò, che ruolo ha (o dovrebbe avere)? “Troppo spesso – prosegue il giurista – in Italia la democrazia parlamentare è stata ritenuta, a seconda dei casi, antiquata, meramente formale, strumento dei partiti e della “casta” che li dirige. I seggi delle Camere sono sempre più spesso denominati spregiativamente “poltrone”. Che male c’è quindi a sottrarre potere decisionale e di controllo ad un gruppo di parassitari membri della “casta”, comodamente assisi nelle loro poltrone e attenti soltanto alle loro prebende e ai loro privilegi? Ritorna periodicamente la polemica antiparlamentare, che nel XX secolo accompagnò l’eclissi della democrazia in tutta Europa. Cesarismo e bonapartismo – sorvolo in questa sede su sottili distinzioni teoriche tra i due termini – furono ritenuti, a destra come a sinistra, strumenti di accelerazione del cambiamento politico e sociale, in contrapposizione all’equilibrio costituzionale del vecchio Montesquieu, considerato invece fattore di immobilismo e di conservazione. I partiti politici furono annientati dai loro stessi capi (Mussolini, Hitler, Stalin) e trasformati in apparati di propaganda al loro servizio. La democrazia parlamentare, disprezzata e derisa, ha dovuto cedere il passo alla democrazia dell’acclamazione, del consenso plebiscitario verso il leader, a volte truce a volte paternamente benevolo, le cui decisioni sono rapide, efficaci e immuni dalle lotte tra le aborrite fazioni politiche.
Quale migliore occasione di una grande epidemia (pandemia) che miete migliaia di vittime e richiede misure immediate e coerenti nell’interesse dell’intera collettività, per riportare in auge questo ciarpame storico?
Il Parlamento è troppo lento e rissoso per essere in grado di sfornare atti normativi con la tempestività imposta dalle drammatiche circostanze determinate dall’espandersi del contagio. Ci pensa il Governo; anzi, siccome lo stesso Governo è lento e litigioso al suo interno, ci pensa il Presidente del Consiglio dei ministri. Assieme alla rappresentanza parlamentare viene “sospesa” anche la collegialità del Governo, entrambe sostituite dalla comunicazione diretta tra vertice dell’Esecutivo e cittadini. All’approvazione o riprovazione delle Camere sui provvedimenti urgenti si sostituiscono i sondaggi, esangue e incontrollabile surrogato del voto democratico e costituzionalmente regolato”.

Le restrizioni e la privazione delle libertà personali degli italiani

Ma, dicevamo all’inizio, siamo in piena emergenza e dunque potrebbe essere tutto o quasi) giustificato. Ipoteticamente, perché in realtà, Costituzione alla mano, così non è. “Si potrebbe dire che, nel momento attuale, di fronte alla necessità di salvare la salute e la vita stessa delle persone, l’osservanza delle regole istituzionali slitta in secondo piano. Sarebbe asserzione ineccepibile, se non fosse possibile ottenere gli stessi risultati senza “sospensioni”, in tutto o in parte, della Costituzione. Oggi più che mai – precisa Silvestri – è necessario riaffermare, senza tentennamenti, che qualunque limitazione di diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione o disciplina restrittiva della generale libertà dei comportamenti – anche sotto forma di istituzione o ampliamento di doveri – deve trovare il suo presupposto in una statuizione di rango legislativo – legge formale o atto con forza di legge – perché, in un modo o nell’altro, la limitazione stessa possa essere assoggettata al vaglio del Parlamento. L’assolutezza o relatività delle varie riserve di legge previste in Costituzione è rimessa alla valutazione degli organi costituzionali politici e di garanzia nei casi concreti. Resta fuori dal quadro costituzionale, in ogni caso, la rimozione in blocco del controllo parlamentare e, di conseguenza, del Presidente della Repubblica e della Corte costituzionale. Ne deriva che, nelle ipotesi di emergenza, lo strumento, non surrogabile, da utilizzare per interventi immediati, è il decreto legge (art. 77: «In casi straordinari di necessità e urgenza…»)”.

Privare gli italiani delle proprie libertà, dunque, poteva e doveva essere evitabile, nonostante lo stato emergenziale. E lo spiega bene il giurista: “non bisogna dimenticare che nelle presenti circostanze le restrizioni incidono inevitabilmente almeno sulle libertà personale (art. 13 Cost.), di circolazione e soggiorno (art. 16 Cost.), di riunione (art. 17 Cost.), di religione (art. 19 Cost.), di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.), nonché sul diritto-dovere al lavoro (art. 4 Cost.) e sulla libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.). Se da questi caposaldi si passa alle conseguenze indirette delle restrizioni, quasi tutta la prima parte della Costituzione risulta incisa dalle norme di contenimento del contagio da Covid-19. Molto lavoro per il Parlamento? Al contrario purtroppo, poco lavoro”.

Il Parlamento, dicevamo, è stato praticamente messo da parte. “Una facile obiezione a questa proposta potrebbe essere la scarsa coesione sui valori delle nostre forze politiche, che potrebbe vanificare – con la mancata unanimità iniziale e con l’uso spregiudicato della facoltà di trasformazione del procedimento legislativo – gli obiettivi perseguiti (rapidità e ruolo centrale del Parlamento). Sono consapevole di questa difficoltà. Rispondo però che si tratta di un problema politico, da non celare dietro la comoda scusa dell’impedimento costituzionale. Una volta predisposti gli strumenti adatti, ognuno dovrà assumersi le proprie responsabilità.
Esistono due possibilità, entrambe trascurate, o quasi, per rendere più coerenti e veloci i rapporti tra Stati e Regioni, specie in tempi come quelli che stiamo vivendo. Il primo è quello classico della legge-quadro. Sarebbe necessario ed opportuno che lo Stato emanasse – ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. – una legge contenente i principi generali di una materia (la tutela della salute), in cui fossero contenute norme precise sul modus operandi delle autorità statali, regionali e locali in caso di epidemie e altre emergenze sanitarie. Il caos attuale è, in buona parte, frutto dell’assenza di una tale legislazione di inquadramento sistematico, che non si è pensato di predisporre in tempi normali. Le norme contenute nella legge n. 833 del 1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, appaiono lacunose e insufficienti, specie sul punto cruciale degli ambiti reciproci delle competenze dello Stato e delle Regioni. È sufficiente compiere una lettura sistematica degli artt. 7, 11 e 32 della legge ora citata, per rendersi conto che rimangono margini di incertezza e ambiguità non tollerabili in situazioni di emergenza, come quella attuale, in cui di tutto c’è bisogno tranne che di conflitti istituzionali, che aumentano lo smarrimento e la confusione.
La carenza di criteri pre-definiti, lascia largo spazio ad una disordinata corsa a riempire veri o presunti vuoti di disciplina o a dar luogo a normative anche fortemente differenziate non solo per obiettive necessità di adeguamento a situazioni locali, ma anche per pura polemica politica con il Governo nazionale o per smania individualistica di visibilità, in vista del possibile, successivo sfruttamento elettorale. Forse è l’aspetto più triste e squallido delle attuali difficoltà di coordinamento tra autorità nazionali, regionali e locali. Si spera che le attuali difficoltà possano essere di monito a non dimenticare il problema una volta ritornata (come si spera!) la normalità.
Il secondo strumento è previsto nell’art. 120 Cost., che consente al Governo di sostituirsi alle Regioni ed agli enti locali in una serie di casi, tra i quali rientra certamente l’emergenza che stiamo attraversando. Ciò non significa che non si debbano attivare tutte le potenzialità del regionalismo cooperativo, ma soltanto che il Governo nazionale, esperiti tutti i tentativi di accordo, in uno spazio temporale compatibile con la gravità della situazione, possa assumere la responsabilità della decisione unitaria, quando ciò sia indispensabile per la salvaguardia degli interessi supremi indicati nella medesima norma costituzionale. Non esiste alcuna oggettiva necessità di nuove disposizioni costituzionali per introdurre clausole di supremazia e di interesse nazionale. Basterebbe applicare le norme che già esistono Naturalmente sarebbe necessaria un’altra condizione, non scritta: il coraggio di farlo“.

Le regioni non possono impedire la libera circolazione

“In ogni caso, nessuna legge autorizzativa potrà mai consentire ad una Regione (a fortiori ad un ente locale) di emanare norme che impediscano o ostacolino la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, in palese dispregio del primo comma del citato art. 120 della Cost., come purtroppo in qualche caso si sta verificando. Un blocco di transito da una Regione ad un’altra ha una rilevanza nazionale per diretto dettato costituzionale. Sempre e comunque è necessario un provvedimento statale. La Repubblica «una e indivisibile» (art. 5 Cost.) non può tollerare che parti del territorio e della popolazione nazionali si pongano in contrapposizione tra loro. Vi osta, oltre che il principio di unità nazionale, anche il principio di solidarietà (art. 2 Cost.), inconciliabile con qualunque chiusura egoistica o particolaristica. Chiudere si può e si deve, se la situazione concreta lo impone, ma solo se si valuta l’impatto nazionale di provvedimenti così incisivi su princìpi supremi (unità e solidarietà), dai quali dipende l’esistenza stessa della Repubblica democratica”.